现代城市规划的立法，始于西方国家政府对突发公共卫生事件的干预。 工业革命后，大量人口涌入城市，面对住房短缺、环境恶化、瘟疫盛行等问题，英国率先进行了城市公共卫生运动。在突发公共卫生事件的应急管理方面，发达国家也积累了丰富的经验。你觉得有哪些经验是值得我们学习的？

熊鲁霞：

城市规划和公共卫生密切相关，与公共卫生有着深厚的渊源。事实上，现代城市规划的兴起正是源起于应对城市疫病，为了应对19世纪中叶西方城市严峻的公共健康问题而诞生的学科门类。

1854年追踪伦敦霍乱爆发，伦敦的一名全科医生JohnSnow（约翰·斯诺）发现被污染的水井是源头，从此开始关注城市公共设施与疾病蔓延的密切关系。斯诺发现疾病传染源头的方法值得规划工作者学习，他是通过现状调研，将数据标在地图上进行分析，类似我们现在的GIS分析，从而发现传染源头的。

那时的伦敦虽然被称为城市，但发展模式和乡村没有太大的区别，甚至更加野蛮和粗放。整个城市没有专门的下水管道，污水直接倒在街上；尤其是穷人聚集的地方，街道上堆满了各种粪便，散养的鸡鸭猪狗跑来跑去。当时，不少地区住二楼的人，直接从窗户望楼下到粪便。

1854年，伦敦一户普通人家的小宝宝生病了，得了霍乱，又拉又吐。给孩子换过尿布之后，妈妈随手就把洗尿布的水泼到了自己家门口的粪坑里。正是她泼出去的这盆水，给伦敦惹上了大麻烦，也改变了现代城市发展的进程。由于当时伦敦没有专门的下水道，用的是井水。于是，小宝宝妈妈泼出去这盆水就渗入了地下，污染了井水，很快，霍乱病在伦敦城里流行起来。人们不知道这个病是怎么来的，也不知道这个病是怎么传播的。

开始，伦敦人认为霍乱是通过空气传播的，充满烟雾的空气每个人都能感受到，这场瘟疫一定和空气相关。但斯诺认为空气传播的说法缺乏证据。他深入到疫区的一线，然后做了一个特别重要的创举——在伦敦地图上，斯诺把所有统计到的死亡案例都标记上去，这就是“死亡地图”的由来。与我们现在的GIS落图数据本质一样。然后发现死亡案例都是围绕伦敦的一个水泵展开的。于是斯诺得出了一个正确的认识，霍乱病是通过水，而不是空气来传播的。并且他提出要改造伦的水泵。抓住了真正的根源，制止了伦敦大混乱。

伦敦霍乱之后，人们意识到，城市人口集聚，需要进行科学的规划，比如要把饮用水系统和污水排放系统明确分开。从此城市的科学发展提上日程。城市规划正是作为确保城市公共健康、减少传染性疾病的重要方式而出现。

公共卫生事件的发生和自然灾害有相似之处，规划只能在有限资源的条件下为不确定的风险（比如洪水）做准备。那么在不可能使所有地方都按照潜在风险，配置完全足够的医疗卫生设施的情况下，如何做到最低成本的公共卫生应急体系规划，继而落实规划的“可持续”？

熊鲁霞：

你问了一个决定方向的原则问题，涉及二个关键词，需求与可能。我想到朱德总司令的经典语录：“有什么枪打什么仗，对什么敌人打什么仗，在什么时间、地点，打什么时间、地点的仗。”这也是规划一直说的，必要性、可能性，是决策两大要素：必要性——什么敌人；可能性——什么枪、什么时间、什么地点。朱德说的“在什么时间、地点，打什么时间、地点的仗。”就是说，要因地制宜、因人制宜、因时制宜。

上海解放后第一任市长、新四军军长陈毅说：“懂得区别这个和那个，这是辩证法最高的概括。”辩证法的核心：区别主次、区别轻重缓急。这与规划理念是相同的，即是你的问题，在资源有限的情况下，如何高效地利用人力与物力。

疫情期间，有人提出“空间规划体系与社会治理体系仍存在较大的错位”，您是怎么理解这句话？你认为针对不同类疫情的传播特征，如何完善相应的规划防范法规？

熊鲁霞：

首先从战略角度看，对城市规划来说，我们要做的是，公共卫生常态化管理、与突发疫情预案并重的安全保障，而不是就事论事的疫情防控。所以，从战术角度看，既是应急的预案，也是常态化的管理，而常态化管理也是应急预案的基础与支持。

先讲二个大前提，或称顶层设计：

一是进一步完善相应规划法规、政策的保障与执行。1916年的《区划法》对于日照通风的规定、功能分区将具有污染性的工业用地与居住用地进行隔离；给水排水等基础设施建设均是确保公共卫生条件的举措。19世纪英国经历了4次比较严重的霍乱疫情，之后依靠议会立法手段，通过法律，建立相关组织，授权采取措施。我们需要结合这次疫情，结合相关规划，进一步梳理、评估现有法规、政策，加以完善。

二是进一步完善公众参与、志愿者参与的基层管理体制。人民的城市，人民直接参与来维护、建设是非常重要的。这次疫情也充分证明了，人民热爱这座城市，有非常的聪明才智。同时，公众参与、居民自治，不是要取代、更不是破坏已有的分工体制、法规治理，而是补充、加强。这次疫情发生的一些问题也证明了这一点。为促进完善相应公众参与工作，我们规划可以进一步结合相应专项规划，开展相应工作，使公众参与在相应制度、法规的保障和监督下，更好地、更充分地发挥作用。

疫情中，我们都认识到，城市的生命抢救线、生活供应线，是城市的任督二脉，类似解放战争中的小推车和担架队；交通线，是支撑二脉流通的大动脉，生产线，是支撑城市运行的心脏。关于城市公共卫生安全保障，这里从生命线、生活线、交通线三线，谈一下规划需要加强的工作，一点不成熟认识。

1、关于生命（急救）线——建立能应对传染病广泛传播时的医疗系统，不要挤占城市急需、必需的医疗资源，这是首先要做的事情。规划在调查评估现有资源和相关需求的基础上，希望能和医疗卫生部门合作，开展3项工作：

第一项工作，进一步完善目前规划的公共医疗卫生体系。重点：一是，进一步发挥目前三级医疗体系中社区级医疗机构的作用；二是，我们在现有医疗体系框架下的特殊时期的应急预案：在区分轻重缓急基础上，重点保障急救医疗资源，即不能停顿的重要疾病的救治+危重病人救治；同时，需要研究建立全市完整的“主力+民兵相结合”的医疗保障体系。“主力部队”，即现有的三级医疗体系；“民兵的基层支撑”，即考虑针对不同疾病，居家隔离、公共设施调用的可能性与相应必备条件。反思规划，以前规划多是关注公共医疗系统资源，今后同时要加强研究、评估传染病爆发时的阻隔与医治所需的社会补充医疗资源的获得。如：公共设施调用、居家隔离等补充医疗资源系统的使用对象和使用条件，也包括便民药房等应对系统。

第二项工作，完善相应法规和设施配置标准。比如：要提出居家隔离的疾病类型与相应居家条件的规范标准，作为今后住房建设、装修、维护的必须标准。比如，厨卫的独用、生活污水纳管、下水弯道；传染病大规模爆发时，公共设施作为医疗资源的调用，需要完善现有的法规标准。明确：哪些设施是可以调用的，比如，针对具体传染病，哪些体育设施、宾馆可以紧急调用；哪些是不可以调用，比如，中小学用以传染病隔离需要慎重，制定相关细则；如果调用这些设施，需要具备哪些条件，比如，设施必须补充的硬件条件、与居住区的距离等。

第三项工作，开展相应的设施布局规划。反思规划，我们有防灾等专项规划，但相对缺乏针对疫情的专项规划。希望规划与相关部门一起，制定一个这样的专项规划。比如：可以临时调用、作为突发疫情救治的公共设施的标准和分布规划等。

2、关于生活供给线——“兵马未动，粮草先行”，疫情救治就如战争，生活供给线要尽可能保障运行。陈毅说，淮海战役是80多万小推车推出来的胜利。小推车就是生活供给线，也是当时的跑腿小哥。希望能结合这次疫情做一个调研，保障生活基本供给线畅通的重要点在哪里。调研不仅在上海，要有一个区域范围的调研。反思我们规划本身，以前比较注重线下公共服务设施的规划。疫情教育我们，线上、线下设施规划并重是非常需要的。之前线下设施规划，关注实体零售商业设施的等级体系和布局。规划需要结合疫情的调研，研究线上供应所需设施的保障，即为保障网上购物，所需要的物资流通的重点环节是哪些，包括道路交通和实体供应设施——这就像电厂水厂、补给通道，要全力保护，不能失去。

3、关于交通动脉的保障——疫情中，我们都有体会，软件可以决定硬件，而没有软件支撑的硬件，可以秒变废物……所以，交通方面的规划，首先是制定法规，在特殊时期，哪些交通线、哪些车辆是不能断的，是要绝对保证的。

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